Instituționalizare și creșterea capacității locale. Despre Grupurile de Acțiune LocalăInstitutionalization and building local capacity. About Local Action Groups

Irina Paraschivoiu

În septembrie 2012, după Conferința Națională a Rețelei Naționale de Dezvoltare Rurală, membrii Federației Grupurilor de Acțiune Locală din România (FNGAL), s-au întâlnit cu reprezentanții Fondului de Garantare a Creditului Rural (FGCR). Principalul subiect al întâlnirii era metodologia de accesare a Fondului de către Grupurile de Acțiune Locală (GAL-uri), care deja întârziase să apară de câteva luni. Consecința a fost ridicarea unor probleme de sustenabilitate financiară și de îndeplinirea obiectivelor din rapoartele inițiale de activitate pentru primul an contractual.

Această abordare a GAL-urilor – aceea de a se baza pe fondurile și scrisorile de garantare – a fost uneori criticată, fiind privită ca nesustenabilă. GAL-urile agreaseră, în strategiile lor, un anumit nivel al cofinanțării, care ar fi trebuit să ajute la menținerea sustenabilității financiare. Însă, pentru cele mai multe, ar fi fost dificil să îți respecte planurile financiare anuale fără un avans.

Aceste provocări ale managementului financiar sunt numai o parte din cele pe care GAL-urile le-au întâlnit în implementarea lor în România și alte state UE. Ele poziționează GAL-uri între instituționalizare și creșterea capacității locale și implicarea comunităților.

LAG calendar

Conceptual, GAL-urile au fost gândite ca inițiative de jos în sus, care încurajează regenerarea comunităților prin rețele și parteneriate. Ele se bazează pe parteneriate de tipul public-privat și urmăresc să maximizeze potențialul endogen al micro-regiunilor. Pe scurt, comunitățile sunt încurajate să își creeze propriile planuri de dezvoltare locală, să își definească priorități și criterii pentru investiții la nivel local. Însă în practică, de la depunerea cererilor de finanțare până la implementare (care are o durată de aproximativ 4 ani), procesul este unul complex și, de multe ori, birocratic. Elaborarea Planurilor de Dezvoltare Locală (PDL) nu este ușoară și, în multe cazuri, nu poate fi realizată doar pe baza resurselor și aptitudinilor existente la nivel local. Implementarea descentralizează procesul de selecție la nivelul GAL, însemnând că acesta trebuie să internalizeze funcții birocratice: selecția proiectelor, comitete, evaluare și monitorizare, etc. Există, așadar, un risc ca aceste structuri să devină instituționalizate, în aceeași măsură ca instituțiile pe care intenționează să le înlocuiască. Și ca, în acest proces, implicarea comunității să devină un obiectiv secundar; guvernanța însăși se instituționalizează, fiind uneori bazată pe recrutarea unor parteneri a căror poziție nu este divergentă și pe obținerea rezultatelor asumate, mai degrabă decât pe un proces deschis și incluziv.

Așadar, cum creștem capacitatea locală? Cu siguranță că este nevoie de asistență tehnică, complementată de dezvoltarea de aptitudini și structuri. Există un raționament pentru crearea structurilor – echipe tehnice, comitete directoare, structuri decizionale – deoarece în cadrul acestor structuri actorii locali învață să își asume roluri și să negocieze interese. Metodologiile, normele și instrumentele birocratice aduc și ele beneficii – pentru că ajută la construirea unor aptitudini care nu existau la nivel local: procesul de selecție, de plăți, de evaluare. Asistența tehnică este esențială atunci când resursele locale lipsesc, însă doar în măsura în care nu creează dependență față de facilitatori externi.

Cred că aceste comunități locale au nevoie să își construiască capacitatea organizațională și de management pentru a-și putea asuma răspunderea de a iniția programe de regenerare locală. Dincolo de asta, însă, capacitatea locală este o chestiune de perspectivă. De la accesarea fondurilor cu un scop pe termen scurt la o abordare bazată pe acțiune, în care o comunitate își ia viitorul în mâini și este capabilă să se gândească la investiții într-un mod sustenabil. Pare absolut evident, la o primă vedere. Dar, în practică, de cele mai multe ori nu este așa. În acest sens programul LEADER – cu punctele sale tari și slabe – ar trebui văzut mai degrabă ca un proces, decât o schemă de finanțare. Pentru că, așa cum mi s-a spus și mie cândva, nu este vorba despre bani. Sau nu doar despre asta. Este mai mult despre construirea unei rețele și a capacității actorilor locali de a lucra împreună și de a-și negocia interesele. Deși ei pot ținti către o finanțare, ea ar trebui să fie doar un instrument pentru atingerea aspirațiilor locale.

Puteți găsi informații despre Axa LEADER și funcționarea Grupurilor de Acțiune Locală din România pe website-ul Ministerului Agriculturii și Dezvoltării Rurale și pe website-ul Comisiei EuropeneIrina Paraschivoiu

In September 2012, after the National Rural Development Conference, members of the Federation of Local Action Groups of Romania gathered for a discussion with the representatives of the Guarantee Fund for rural credit (GFRC). The main topic on the agenda was the methodology of applying for rural credit by the Local Action Groups, a methodology whose issuing had been a few months delayed. This, in turn, posed problems related to meeting targets for the majority of LAGs, many of which were well under way in their first contracting year.

One critique of this approach of the LAGs – chasing after guarantee letters and funds – was that it was not a sustainable one. LAGs had already agreed, in their strategies, for a certain level of co-financing, which would have been a good resort when not possible (or able to) to access an advance via the GFRC. But most of them found it difficult to meet with their target expenditure for the first contractual year without an advance which would, thus, allow them to have a cash flow amounting to their yearly plan predictions.

The challenges of financial management of LAGs are only one of the many bureaucratic ones these public-private partnerships have met in the path of their implementation in Romania and in other EU states. And they place LAGs on a thin line between institutionalization and building local capacity and engaging communities.

LAG calendar

Conceptually, LAGs are meant as bottom-up approaches which encourage community regeneration through networks and partnerships. They rely on public-private partnerships and are meant to release the endogenous development potential of micro-regions. That is, local communities are empowered to come up with their very own local development plans, to set priorities and define criteria for local investment. But in practice, from application to implementation (spanning no less than 4 years), the process is not only intricate and complex, but also bureaucratic. The elaboration of Local Development Plans (LDPs) is not an easy task and in many cases, one that cannot merely rely on local resources and skills. The implementation decentralizes project selection at the level of LAG, meaning it has to internalize bureaucratic ways of working: project selection, committees, evaluation and monitoring, etc. There is a danger here that these bodies become institutionalized, much in the ways of the institutions they are trying to replace. And that, in this process, that community engagement becomes a secondary objective; governance becomes institutionalized itself, based on recruiting subordinated partners and meeting targets, rather than promoting an open and inclusive process.

So then, how do we build local capacity? Admittedly, there is a certain level of technical support which is needed, complemented by development of skills and structures. There is a purpose for creating structures – technical teams, board of members, committees – because in these structures stakeholders learn to take roles and to negotiate their interests. And there is a benefit of methodologies, norms and bureaucratic tools – because they build skills which people in the region had not had before: of dealing with selection, payments, evaluation. Technical support is essential when the local resources are lacking, but only when it does not build dependency on external facilitators.

It is my belief that local communities need to build organizational and management capacities to assume responsibility of leading regeneration programs. Beyond these, however, capacity building is, first of all, about a change of perspective. From accessing funds with a short-term goal to an action-based approach in which a community takes the future into its hands and is able to build on investments in a sustainable way. It seems obvious, at first sight. But many times it is not. In this sense, the LEADER programme – with its upsides and downsides – should be seen as a process, rather than a funding scheme. Because, as someone nicely pointed out to me once, it is not really about the money. Or, at least, not only. It is more about building a network and the capacity for local stakeholders to work together and negotiate their interests. And while they may pursue funding, this should only be a tool towards reaching local aspirations and goals.

You can find further information on the LEADER Axis and the functioning of Local Action Groups on the websites of the Romanian Ministry of Agriculture and Rural Development and of the European Commission